Les politiques sur l'APA au Canada

Résumé

L'accès et le partage des avantages (APA) est un domaine de politique émergente qui favorise l'accès juste et équitable aux ressources génétiques et le partage des avantages issus de leur utilisation. Ce document d'orientation fait partie intégrante d'une tâche de plus vaste envergure ayant trait aux ressources génétiques que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux (FPT) responsables des forêts, de la faune, des espèces en voie de disparition, des pêches et de l'aquaculture ont confiée, en septembre 2004, au Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'APA.

Ce document décrit les paramètres de l'APA comme un enjeu stratégique en déterminant ses principales composantes. Il traduit certains grands principes énoncés dans la Convention sur la diversité biologique (CDB), comme le « transfert des responsabilités » ayant trait aux ressources génétiques à l'état souverain en questions concrètes qui doivent être examinées dans le cadre d'une démarche fédérale-provinciale-territoriale. Il analyse les liens avec d'autres enjeux stratégiques, politiques et secteurs fédéraux, provinciaux et territoriaux tels que la contribution de l'APA au développement économique grâce à la bioéconomie, son rôle dans l'avancement des stratégies de développement durable et sa relation au système de brevets. De plus, il propose un ensemble de principes qui guideront le processus d'élaboration des politiques relatives à l'APA à tous les échelons.

S'inspirant du projet de document de cadrage sur l'APA présenté aux sous-ministres en juin 2005, ce document adopte une approche plus centrée afin de concrètement porter l'exercice d'élaboration de politiques sur l'APA à un second stade. L'analyse décisionnelle que renferme le présent document, de concert avec les éléments clés du document intitulé Les politiques sur l'APA au Canada : Stratégie de mobilisation, contribueront à établir une approche ciblée pour l'élaboration de politiques relatives à l'APA. Ensemble, ils fournissent l'orientation nécessaire qui permettra de s'assurer de la mobilisation complète des intervenants concernés et de poser les nombreuses questions auxquelles il faudra répondre dans le développement de cette politique.

Afin de bien structurer les discussions et les analyses futures sur l'APA et de poursuivre l'élaboration de politiques en cette matière au Canada, il pourrait être utile d'examiner les questions suivantes :

Quels sont les objectifs stratégiques pertinents de l'APA?

  • Améliorer la compétitivité économique du Canada grâce à des possibilités de développement durable
  • Promouvoir la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité du Canada
  • Appuyer la recherche et l'innovation en matière de sciences et de technologie
  • Améliorer la santé et le bien-être social de la population canadienne

Dans quelle mesure l'APA peut-elle contribuer à l'atteinte de ces objectifs stratégiques?

  • En créant un cadre stratégique et juridique qui offre une certitude aux investisseurs et aux entreprises de biotechnologie
  • En créant des conditions de marché favorables pour la recherche et au développement propres aux ressources génétiques et aux organismes publics (collectivités, gouvernements, institutions) qui en assurent l'intendance
  • En élaborant des pratiques communes qui favorisent la conformité aux codes d'éthique des collectivités et la certitude juridique au sein du milieu de la recherche
  • En fournissant au secteur public les mécanismes lui permettant de tirer parti des développements biotechnologiques
  • En protégeant les ressources génétiques du Canada et les connaissances traditionnelles connexes de l'exploitation étrangère illégale

Quels sont les défis clés découlant de la mise en oeuvre de l'APA?

  • Définir la portée des politiques sur l'APA
  • Faciliter l'accès : accorder le consentement préalable donné en connaissance de cause (CPCC) et déterminer les autorités compétentes en matière d'accès
  • Partager les avantages : négocier des conditions convenues d'un commun accord (CCCA)
  • Élaborer des mesures de conformité : documentation, suivi et observation des règlements.
  • Protéger les connaissances traditionnelles

Comment ces défis peuvent-ils être relevés?

  • Grâce à une meilleure coordination et une cohérence entre les politiques et des lois qui facilitent l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages issus de leur utilisation dans un certain nombre d'instances publiques, y compris avec un éventuel régime international juridiquement contraignant sur l'APA
  • En élevant le niveau de connaissances des principes et objectifs de l'APA parmi tous les intervenant et paliers de gouvernements

L'élaboration des politiques sur l'APA au Canada devrait se faire en respect des principes de base suivants :

  • Axées sur l'environnement - contribuant à la conservation et à l'utilisation durable de la biodiversité
  • Pratiques et économiquement indissociables - avec pour but de produire et de partager des avantages économiques liés à l'utilisation des ressources génétiques entre les fournisseurs et les utilisateurs
  • Simples, efficientes et adaptables - en tenant compte des différents secteurs et en prévoyant différentes approches dans différentes structures gouvernementales
  • Complémentaires - des politiques gouvernementales actuelles et qui mettent à profit et respectent les engagements internationaux actuels du Canada
  • Équilibrées, équitables et transparentes - qui établissent, d'une manière claire et équitable, les responsabilités entre les utilisateurs et les fournisseurs des ressources génétiques et qui a une raison d'être pour ceux qui sont impliqués
  • Inclusives, élaborées et mises en oeuvre avec le concours approprié des groupes et collectivités autochtones

Un travail créatif d'élaboration de politiques dans le domaine de l'APA, fondé sur des principes judicieux et convenus et des objectifs clés précis, permettra de jeter les bases d'un engagement canadien renouvelé vis-à-vis la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité et de démontrer les effets positifs qu'entraîne l'élaboration conjointe de politiques innovatrices.

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Avant-propos - Investir dans le capital naturel : Soutien de la biodiversité dans « le secteur de la bioéconomie »

1) Contexte international et mandat

La Convention sur la diversité biologique (CDB), a trois objectifs : la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation de ces ressources génétiques. La Convention soutient la mise en valeur accrue des ressources biologiques/ génétiques en reconnaissant les droits souverains des états sur celles-ci 1. Auparavant, les ressources génétiques étaient généralement perçues comme l'héritage commun de l'humanité et les scientifiques avaient librement accès aux plantes et aux animaux à l'échelle de la planète. La Convention énonce les paramètres d'accès aux ressources génétiques qui exigent des utilisateurs de ces ressources qu'ils obtiennent, des fournisseurs, un consentement préalable donné en connaissance de cause et élaborent avec eux des conditions convenues d'un commun accord et ce, avant que ne s'amorce l'échantillonnage des ressources génétiques 2.

En 2002, les Lignes directrices de Bonn sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages résultant de leur utilisation furent adoptées par les Parties à la CDB. Ces lignes directrices volontaires visaient à aider les Parties, gouvernements et intervenants à élaborer des stratégies et à établir des mesures législatives, administratives ou des politiques gouvernementales régissant l'accès et le partage des avantages. Elles incluaient des procédures pour l'octroi du consentement préalable donné en connaissance de cause, des dispositions sur le partage des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles connexes ainsi que les mesures à prendre par les pays où les ressources sont utilisées. Les Lignes directrices sont perçues comme un point de départ utile dans un processus évolutif de mise en application des dispositions de la Convention relatives à l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages.

Au cours du Sommet mondial sur le développement durable (SMDD), tenu à Johannesburg en 2002, les chefs d'état ont convenu de négocier un régime international sur l'APA dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique. Le plan d'action du SMDD invite en outre les pays à mettre en application, à l'échelle nationale, les Lignes directrices volontaires de Bonn de la CDB.

À l'occasion de leur septième réunion (2004), les Parties à la CDB ont mandaté le Groupe de travail spécial à composition non limitée sur l'accès et le partage des avantages d'élaborer et de négocier un régime international sur l'APA en vue d'adopter un outil pour appliquer à bon escient les dispositions de l'article 15 et de l'alinéa 8 j) [communément appelé l'article 8 j)] de la Convention et les trois objectifs de la Convention.

Les négociations se poursuivent et il est impossible de prédire à quel moment les discussions se termineront ou d'anticiper la nature du régime international. Il est assuré, toutefois, que l'appel visant à établir un régime juridiquement contraignant (c'est-à-dire un traité sur l'APA) se poursuivra et que l'élaboration de mesures à être mises en place dans les pays où les ressources sont utilisées constitueront un élément central du régime.

S'il n'est pas bien conçu, ce régime international pourrait influer négativement sur le développement économique du Canada en limitant l'accès des chercheurs canadiens aux ressources génétiques et en augmentant les coûts de transaction lors de l'accès aux ressources génétiques ou de leur transfert. La participation du Canada, qui investit constamment dans le développement de son industrie de la biotechnologie et dont les chercheurs utilisent des ressources génétiques, est cruciale pour la création d'une entente qui facilite l'accès, assure une certitude juridique et favorise la conservation des ressources. Parallèlement, il sera primordial que le régime permette au Canada, en tant que petit mais important fournisseur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles, de tirer des avantages découlant de leur utilisation.

2) Contexte national

C'est en septembre 2004 que les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux (FPT) responsables des forêts, de la faune, des espèces en voie de disparition, des pêches et de l'aquaculture ont mis sur pied le Groupe de travail FPT sur l'APA. Les ministres ont alors reconnu l'importance des négociations actuelles et le besoin d'assurer la bonne intendance des ressources génétiques canadiennes. Les ministres estiment que l'APA pourrait contribuer à soutenir un certain nombre de politiques telles que la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique du Canada (la « matière première » du secteur de la bioéconomie), le soutient au développement économique par la recherche et l'innovation et la contribution aux mieux-être et à la santé des collectivités rurales et autochtones. Le Groupe de travail FPT a été chargé d'établir un projet de document de cadrage et une stratégie connexe relative à la mobilisation nationale à l'égard de l'APA.


1 L'article 15 de la CDB stipule que, « étant donné que les états ont droit de souveraineté sur leurs ressources naturelles, le pouvoir de déterminer l'accès aux ressources génétiques appartient aux gouvernements et est régi par la législation nationale » (paragraphe 1 de l'article 15).

2L'article 15 de la Convention stipule que l'accès doit être facilité et que « l'accès aux ressources génétiques est soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause de la Partie contractante qui fournit lesdites ressources, sauf décision contraire de cette Partie ». (paragraphe 5 de l'article 15) et que « l'accès, lorsqu'il est accordé, est régi par des conditions convenues d'un commun accord et est soumis aux dispositions du présent article » (paragraphe 4 de l'article 15).


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L'enjeu clé de l'APA : Promouvoir une approche commune

Pour que les politiques sur l'APA contribuent aux objectifs stratégiques énoncés à la section II et solutionnent les défis contenus dans la section IV, il y a lieu d'instaurer une approche commune ou complémentaire, c'est-à-dire l'intégrer à des politiques liées à l'APA et élaborer des mesures compatibles et cohérentes entre les paliers de gouvernements.

1) Cohérence et intégration des politiques sur l'APA

L'établissement d'une approche commune en matière d'APA devrait passer par l'amélioration de la cohérence entre les politiques et l'intégration accrue des politiques sur l'APA à d'autres stratégies des sciences de la vie financées par les gouvernements et les universités. L'APA peut également tirer parti de l'harmonisation des politiques de gestion des ressources naturelles des diverses instances publiques en réunissant les gestionnaires des ressources pour élaborer des méthodes de gestion à l'égard des ressources génétiques. Finalement, une excellente approche permettant de répondre aux objectifs de l'APA pourrait également passer par une cohérence entre des politiques globales telles que les politiques sur le développement durable, la propriété intellectuelle et la politique étrangère.

2) Mesures législatives uniformes et complémentaires entre
    les gouvernements et avec un éventuel régime international
    sur l'APA

Au Canada, les structures gouvernementales touchées par les politiques de l'APA devraient assurer l'uniformité et la complémentarité des mesures afin que l'APA soit efficace et ne constitue un fardeau administratif. Cela ne signifie pas pour autant que les mêmes mesures ou politiques doivent s'appliquer dans les différentes instances publiques. Une approche commune cherche plutôt à assurer l'uniformité dans l'application des principes de l'APA afin de répondre aux circonstances souvent uniques des différents secteurs et structures décisionnelles présentes au Canada.

Dans la poursuite de cette approche commune, les questions suivantes serviront de guide au Groupe de travail FPT sur l'APA dans la mise en oeuvre des mesures sur l'APA.

  • À quel pouvoir public serait associé une mesure particulière?
  • Existe-t-il un régime qui servirait de base à une nouvelle mesure?
  • Dans la négative, que faut-il faire pour combler cette lacune?
  • Comment parvenir à réduire au minimum le dédoublement entre les mesures?

Parallèlement, étant donné que les négociations sur un régime international sur l'APA dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique incluront probablement certains éléments juridiquement contraignants et que certaines autres Parties à la Convention ont mis en place des lois et politique sur l'APA, il est possible que certains ajouts aux lois existantes au Canada soient nécessaires afin d'assurer la conformité tant aux politiques et lois en vigueur à l'étranger qu'au régime sur international sur l'APA lui-même. Le Canada doit chercher à faire en sorte que ce cadre international réponde aux valeurs canadiennes, aux intérêts économiques et commerciaux stratégiques du Canada et au leadership canadien sur les enjeux environnementaux mondiaux.

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Objectifs de politique publique

Les principaux objectifs stratégiques de l'APA devraient être de promouvoir le développement économique durable et une saine intendance environnementale. Par conséquent, l'élaboration de politiques sur l'APA au Canada recoupera nécessairement plusieurs politiques et programmes en place dont les objectifs sont semblables et complémentaires. La présente section identifie ces recoupements de politiques.

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1) Promouvoir la conservation et l'utilisation durable
     de la biodiversité du Canada

Au Canada, le développement durable occupe une place de plus en plus importante et de bonnes politiques sur l'APA peuvent y contribuer de façon importante. L'APA permettra de répondre à certains des objectifs de développement durable établis par les gouvernements du Canada en soutenant la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité. Les industries canadiennes qui reposent sur l'utilisation de ressources génétiques, qu'il s'agisse d'enzymes nécessaires pour améliorer le dépulpage ou le matériel génétique nécessaire pour produire de nouvelles applications pharmaceutiques, continueront d'être en mesure d'accéder aux ressources génétiques dont elles ont besoin pour être concurrentielles. Les mesures d'accès protégeront les écosystèmes en exigeant des procédures d'évaluation environnementale précédant la poursuite des activités de « biodécouverte »3 (particulièrement lorsque des écosystèmes sensibles ou des espèces en voie de disparition peuvent être affectés).

Les ententes sur le partage des avantages découlant d'innovations biotechnologiques veilleront à ce que la capacité du secteur public d'assurer l'intendance de la biodiversité soit soutenue par des avantages monétaires ou non monétaires. Les ententes favorisant le partage d'avantages monétaires conclues avec des « bioprospecteurs » commerciaux4 peuvent contribuer à obtenir le financement nécessaire aux activités de conservation telles que la gestion des parcs et la recherche connexe, aux collections de spécimens des musées et des universités, aux efforts de protection des connaissances traditionnelles des collectivités autochtones ou à l'amélioration des mesures de gestion dans le domaine forestier. Les avantages non monétaires, qui seront probablement beaucoup plus courants, englobent la formation du personnel, la recherche bénévole, l'établissement de l'infrastructure locale et le partage des connaissances à l'appui des efforts de gestion et d'éducation en matière de conservation.

L'un des aspects les plus prometteurs de l'APA réside dans la production et le partage potentiels de renseignements taxonomiques sur la biodiversité dans les zones (ou les collections) ciblées par les bioprospecteurs. C'est un avantage facile à partager qui servira de point de départ à un mécanisme de conservation accru grâce à l'intégration des facteurs de conservation des ressources génétiques aux stratégies de gestion des ressources naturelles. Dans la perspective de la bioéconomie, la conservation de la diversité génétique des espèces est importante car différentes sous-espèces ont souvent des caractères uniques, dont chacun d'eux peut avoir différentes applications. Par exemple, une variété d'échinacée peut être toute indiquée pour utilisation en pépinières tandis qu'une autre variété peut être utile dans la production de produits chimiques faits à partir d'herbes naturelles.


3 La « biodécouverte » s'entend de la collecte de spécimens biologiques à des fins d'analyse en laboratoire.

4La « bioprospection » s'entend de la collecte de spécimens biologiques à des fins d'analyse dans l'espoir de développer un produit commercial.


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2) Améliorer la compétitivité économique du Canada
     dans le secteur de la bioéconomie

« La biodiversité [est un élément fondamental] des marchés qui ont généré l'année dernière des revenus de plus de 90 milliards de dollars, incluant les ventes de médicaments (dont les vaccins) destinés à l'être humain et au bétail qui se sont élevées à environ 41 milliards de dollars, et aussi les ventes de cosmétiques et de produits de soins personnels, surtout pour la peau. En tête de liste toutefois, on trouve les marchés florissants des herbes médicinales et des aliments fonctionnels (à des fins particulières), dont les ventes ont atteint environ 20 milliards de dollars en 2004; pour la biotechnologie agricole (des semences aux pesticides biologiques), c'est 4 milliards de dollars de ventes; et dans une moindre mesure, les enzymes industriels, la biogénétique (bases de données et logiciels sur la génétique) et les bioconducteurs électroniques, un secteur dont la croissance atteint 40 % annuellement. »5

Les ressources biologiques sont à la base de nombreux secteurs économiques importants. La bioéconomie est une stratégie clé de la concrétisation du développement durable. L'utilisation de processus biologiques au détriment des méthodes traditionnelles axées sur l'utilisation du pétrole ou de produits chimiques réduit la consommation d'énergie et la pollution et contribue à d'autres critères de durabilité6. Les produits pharmaceutiques, l'agriculture, la foresterie, l'aquaculture et les « produits naturels » sont des secteurs clés qui ont avantage à profiter de la « bioéconomie » parce qu'ils dépendent tous des ressources génétiques et qu'ils utilisent tous à différents degrés les forces de la biotechnologie.

L'utilisation judicieuse et la mise en valeur des ressources génétiques par la biotechnologie sont le catalyseur technologique central de la bioéconomie. Le Canada est bien placé sur l'échiquier mondial en matière de biotechnologie et la bioéconomie est une occasion d'accroître la compétitivité mondiale du Canada. à l'heure actuelle, le Canada vient au troisième rang dans le monde pour les exportations de produits génétiquement modifiés et ses revenus issus de la biotechnologie, bien que ne représentant qu'un faible pourcentage de l'économie nationale globale, rivalisent avec ceux de l'Asie du Sud-Est toute entière7. Un soutien public pour le développement de ce secteur existe, bien que ce soutien soit tributaire de l'adoption, par le gouvernement, d'un régime réglementaire de surveillance approprié8.

À titre d'initiative mondiale, toutefois, la bioéconomie est affligée de problèmes croissants. Il y a un certain nombre de questions, dont la plupart sont liées : soit à la question des biens réels (propriété réelle) ou de la propriété intellectuelle dans des domaines auparavant perçus comme patrimoine naturel commun, soit aux défis que posent la conservation et l'utilisation durable des ressources génétiques, incluant un manque de clarté relativement aux droits de propriété sur les ressources génétiques et les connaissance traditionnelles.

a) Rôle de la politique sur les brevets dans l'avancement de l'APA

Les pratiques concernant les brevets ont réduit l'accès aux ressources génétiques et certains estiment qu'elles sont un obstacle à l'entrée généralisée sur le marché en raison de « l'étiquette propriété intellectuelle » des multiples brevets sur les platesformes technologiques et les processus courants. Les pratiques actuelles relatives à l'octroi de brevets en matière de ressources génétiques ont soulevé nombre de préoccupations, notamment de la part des pays en développement.

Les pays en développement, qui possèdent la plupart des ressources génétiques in situ, ont réagi au contrôle qu'exerce les pays développés sur les ressources génétiques par le biais des brevets en restreignant l'accès à leurs ressources génétiques in situ. Comme il a déjà été mentionné, la CDB a sauvegardé le contrôle des états-nations sur leurs ressources génétiques et il est devenu plus difficile pour les sociétés d'accéder aux ressources génétiques dans bon nombre de nations.

Le système de brevets est un outil clé pour encourager la croissance économique en favorisant l'innovation et l'avancement des connaissances scientifiques et techniques. Les initiatives stratégiques dans ce secteur visent à créer un climat commercial qui encourage la recherche et le développement, la commercialisation des nouvelles technologies et la promotion du commerce et de l'investissement 9.

Les discussions actuelles ayant trait à la politique sur les brevets dans le cadre de l'APA résultent du fait que les brevets sont devenus une méthode de prédilection pour protéger les inventions issues de la biotechnologie et ainsi contrôler l'accès aux précieuses ressources génétiques. Ces inventions reposent souvent sur l'utilisation et la modification du matériel génétique (par définition, issu des ressources génétiques). La modification du système de brevets devrait être étudiée à fond afin de déterminer dans quelle mesure elle pourrait contribuer à atteindre les objectifs de l'APA.

Le principal mécanisme actuellement débattu est l'inclusion d'un critère de « divulgation de l'origine/la source des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles connexes » dans les demandes de brevets. Ce concept, proposé par les pays en développement et soutenu par quelques pays développés propose d'utiliser le système de brevets pour retracer l'origine d'une ressource génétique utilisée dans une innovation brevetée de sorte que les avantages provenant de la commercialisation de l'invention reviendraient aux pays d'où proviennent les ressources.

La Loi sur les brevets du Canada n'exige pas la divulgation de l'origine des ressources génétiques dans les demandes de brevet. Des solutions techniques et administratives découlant du concept de divulgation de l'origine/la source devront être examinées en profondeur avant que toute décision ne puisse être prise quant à la faisabilité, les coûts et l'impact réel d'un critère de divulgation inclus dans la Loi sur les brevets du Canada.

Les réformes possibles à la politique sur les brevets constitueraient l'une des plus grandes questions de politiques et de droit au Canada et ailleurs. Au niveau génétique, des questions demeurent sur la brevetabilité du matériel génétique et l'applicabilité des droits de propriété intellectuelle sur les inventions issues des ressources génétiques. La question est à l'étude dans un certain nombre de forums internationaux, y compris la Convention sur la diversité biologique, plusieurs comités de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, et au cours des réunions du Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce de l'Organisation mondiale du commerce. Le Canada continue de participer à ces forums, conscient que l'APA pourrait devoir apporter des modifications à la politique internationale et nationale sur les brevets pour s'assurer que le système continue à fonctionner à l'avantage du bien public.

b) Perte de ressources génétiques et de
    connaissances traditionnelles

Une autre point de pression relié à l'APA réside dans le fait que les « matières premières » des innovations biotechnologiques - la biodiversité - se perdent rapidement en raison de la destruction des habitats. La perte de ressources génétiques se produit également par manque d'entretien des spécimens des collections publiques comme ceux que l'on trouve dans les universités ou les musées.

De même, le rôle des détenteurs de connaissances traditionnelles au sein d'un cadre sur l'APA n'est pas établi. Bien qu'ils possèdent des connaissances spécialisées sur la biodiversité locale, en particulier des propriétés médicinales des plantes, nombre d'entre eux hésitent à les partager par crainte que leurs connaissance soient indûment exploitées par des entreprises commerciales. De nombreuses cultures traditionnelles sont menacées d'extinction, ce qui signifie que les connaissances traditionnelles relatives à la biodiversité et son utilisation durable pour contribuer à la santé et au bien-être des personnes sont aussi en péril.

c) Absence de clarté concernant la propriété des ressources
    génétiques ou de règlements en régissant l'accès

La propriété sur les ressources génétiques issues du « patrimoine commun de l'humanité » tel que les fonds marins profonds (où de nombreux enzymes sont susceptibles d'être trouvés) n'est pas bien définie. Il existe une lacune sur le plan juridique au sujet de la bioprospection des ressources génétiques présentes dans les fonds marins.

En l'absence d'une certitude juridique ou de processus de consultation appropriés relativement à la propriété sur les ressources génétiques, les sociétés de biotechnologie courent le risque de « pirater » des ressources génétiques qu'elles développeront subséquemment ce qui pourrait mener à de la publicité négative à leur égard. Elles hésitent donc à utiliser et à développer des ressources génétiques issues de la biodiversité.

Il ressort clairement de cette situation que les utilisateurs de ressources sont préoccupés par les questions liées à l'accès aux ressources génétiques, tandis que les fournisseurs, eux, portent leurs préoccupations sur les questions entourant le partage équitable des avantages issus de l'utilisation de ces ressources. Une politique sur l'APA bien conçue et bien équilibrée permettrait d'examiner ces préoccupations en offrant des procédures précises, transparentes et simples pour accéder aux ressources génétiques, tout en encourageant des ententes de partage des avantages souples entre les utilisateurs des ressources génétiques et les pays, les collectivités ou les institutions qui les fournissent.


5 Márquez, Humberto. « Columbia, Peru and Venezuela are the Andean vanguard in exploiting biodiversity for biotechnology, a global market that moves more than 90 billion dollars annually », Tierramérica (en ligne), vendredi 11 juillet 2005. Sur Internet :http://tierramerica.net/english/2005/0716/index.shtml.>. Traduction d'un article publié à l'origine le 2 juillet par un journal latino-américain qui fait partie du réseau Tierramérica, service de nouvelles spécialisé produit par IPS avec le soutien du Programme des Nations Unies pour le développement et du Programme des Nations Unies pour l'environnement.

6Biotechnology for Sustainable growth and development (consulté le 1er juillet 2005). Sur Interne : http://www.oecd.org/dataoecd/43/2/33784888.PDF,

7 Secrétariat canadien de la biotechnologie. Documentation interne.

8Tiré du : Résumé de la recherche sur l'opinion publique au sujet des questions de biotechnologie au Canada, (consulté le 18 juillet 2005). Sur Internet : http://www.biostrategie.gc.ca/francais/view.asp?x=543&all=true

9Renseignements complets sur Internet :
http://www.cbac-cccb.ic.gc.ca/epic/site/cbac-cccb.nsf/fr/ah00405f.html


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3) Soutenir la recherche et le développement scientifique et éthique

Les sciences et la technologie sont au coeur de la politique sur l'APA. L'APA repose sur les avancées en biotechnologie qui facilitent la mise en valeur des ressources génétiques.

Bien conçues, les politiques sur l'APA peuvent favoriser la recherche scientifique grâce à des partenariats entre les secteurs privé et public qui procurent certains avantages aux organisations et aux institutions qui font de la recherche et de la gestion en matière de conservation. Cette situation s'est déjà manifestée dans un certain nombre de cas à l'échelle internationale, où des ententes spéciales ont été conclues. En établissant une approche d'APA formelle et uniforme, les avantages obtenus par le secteur public ou les organismes publics peuvent devenir systémiques. Les premiers résultats dans des pays comme l'Australie suggèrent que cette approche fonctionne. Cependant, la plupart des avantages seront non monétaires, notamment l'accroissement des connaissances, les possibilités de formation et le soutien à l'égard de la conservation de la biodiversité, qu'il s'agisse de conservation in situ et ex situ dans des collections et des musées.

Le travail des scientifiques dans les secteurs public et privé est susceptible d'être touché de deux façons importantes. Le premier et le plus évident des impacts réside dans le fait qu'ils seront probablement confrontés à des processus plus formels avant de recueillir des ressources génétiques, peu importe s'ils travaillent ou non à des fins commerciales, et ils pourraient faire face à des sanctions civiles ou criminelles s'ils ne se conforment pas aux règlements de l'APA dans certains pouvoirs publics dotés de mesures nationales en matière d'APA.

Au Canada, les connaissances traditionnelles liées aux utilisations médicales de la biodiversité sont une source d'information pouvant contribuer potentiellement à l'innovation. Les groupes autochtones canadiens sont bien au fait des risques que pose le partage non protégé et encadré de leurs connaissances et seront probablement enclins à conclure des accords respectant leurs intérêts avant de participer à la bioéconomie. Il sera également important que les scientifiques travaillant avec les groupes autochtones soient au fait que les règles de l'APA peuvent également s'appliquer à des situations où des connaissances traditionnelles sont en jeu et ils devront peut-être réexaminer leurs rapports avec les partenaires autochtones.

La deuxième question en est une à laquelle il faudra faire face de façon judicieuse. Puisque la politique sur l'APA s'articule autour de l'identification de l'origine des ressources génétiques, un système devra être mis en place pour faire le suivi des ressources génétiques de sorte que, dès qu'ils génèrent des avantages, ceux-ci reviennent au fournisseur. Cependant, la conception d'un système pour suivre de près toutes les ressources génétiques utilisées par les chercheurs peut s'avérer très pénible et pourrait être un obstacle à l'innovation. Une stratégie bien pensée doit être mise en oeuvre afin de permettre la réalisation de recherches tout en assurant le partage équitable des avantages.

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4) Promouvoir le développement des régions et
     des collectivités autochtones

En établissant un lien entre la découverte scientifique, la mise en valeur des ressources génétiques et les institutions publiques, les politiques sur l'APA pourraient soutenir les stratégies de développement économique régional. Par exemple, les ressources génétiques pourraient potentiellement contribuer au développement économique du Nord si des mesures en matière d'APA étaient en place. Bon nombre des plantes diverses et endémiques, des champignons et des microorganismes de la région ont un potentiel certain comme sources possibles de nouveaux produits tels que les médicaments ou les enzymes résistantes aux basses températures. Ces bioproduits intéressent autant les scientifiques que les sociétés de biotechnologie cherchant à développer de nouvelles innovations. Les politiques sur l'APA pourraient être un outil qui facilite ce développement en favorisant des investissements dans les centres de recherche, le renforcement des capacités dans la gestion de terres et les partenariats avec des établissements et des sociétés de recherche, et en fournissant un cadre visant le partage des avantages à l'échelle locale. Il fut démontré que cette approche fonctionne dans d'autres régions du globe.

La législation existante sur la recherche dans le Nord et les systèmes de délivrance de permis (tels que la Scientist Act des Territoires du Nord-Ouest) contiennent des éléments en ligne avec l'APA. Les établissements du Nord, comme l'Institut de recherches du Nunavut, ont déjà intégré des mesures à leurs procédures de fonctionnement qui facilitent l'accès à leur territoire à des fins scientifiques tout en s'assurant que l'information produite est partagée avec le Nunavut. L'adoption d'une approche régionale en matière d'APA peut contribuer à la capacité du Nord à devenir un acteur économique et scientifique tout en assurant la protection de ses ressources et valeurs sociales.

La recherche scientifique entreprise dans le Nord qui comprend la collecte de matériel biologique se fonde souvent sur l'information fournie par les collectivités locales et autochtones sur les propriétés intéressantes des ressources biologiques ou génétiques. Les connaissances traditionnelles fournies par les guérisseurs autochtones peuvent aider les scientifiques à comprendre quelles ressources sont utiles à la mise au point de nouveaux médicaments. En subordonnant l'accès à ces ressources et ces connaissances à l'attribution d'un consentement préalable donné en connaissance de cause, les collectivités autochtones et locales peuvent s'assurer que les scientifiques accèdent aux connaissances traditionnelles d'une manière qui respecte les valeurs traditionnelles des collectivités. Des échanges respectueux entre les scientifiques et les collectivités autochtones peuvent favoriser la création de produits novateurs - tels que de nouveaux médicaments basés sur les connaissances traditionnelles - qui peuvent profiter à toute la société.

Du point de vue de la justice sociale, la reconnaissance des préoccupations sociales et des particularités culturelles (p. ex., la protection et l'utilisation respectueuse des connaissances traditionnelles et locales) dans les politiques sur l'APA devrait aider à respecter les droits et les préoccupations des peuples autochtones. En bref, une bonne façon de conserver et d'utiliser de manière durable ces ressources est d'intégrer les complexités sociales, politiques et environnementales uniques du nord du Canada à la gestion des ressources génétiques de la région. L'APA peut justement offrir une telle approche si on s'applique à la mettre en oeuvre adéquatement.

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5) Soutenir les objectifs de la politique étrangère du Canada

L'APA, à titre de question stratégique internationale, représente une occasion de promouvoir le nouvel énoncé de politique internationale du Canada - Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Le gouvernement a souligné que le support aux sciences et la technologie est une composante importante de la politique étrangère canadienne. De plus, il a annoncé son intention de renforcer les relations avec les nouvelles puissances que sont la Chine, l'Inde et le Brésil10. L'Inde et le Brésil sont les principaux promoteurs d'un régime international sur l'APA. Ils sont également perçus comme les futurs partenaires économiques stratégiques du Canada et des acteurs potentiellement clés dans le domaine du développement de la biotechnologie. En participant de façon constructive à la conception d'un régime international d'APA, le Canada peut accroître ses relations avec ces pays importants tout en contribuant de façon plus générale à un meilleur dialogue nord-sud. De la bonne volonté et des relations constructives établies sur la base de la mise en place d'un régime international d'APA qui soit équitable pourraient contribuer au succès des objectifs canadiens en matière de politique étrangère.


10Politique internationale du Canada. Sur Internet :
<http://www.dfait-maeci.gc.ca/cip-pic/ips/ips-diplomacy8-fr.asp>


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6) Contribuer à l'amélioration de la
     santé de la population canadienne

En fournissant les conditions propres à l'accès efficace aux ressources génétiques, l'APA donne l'occasion de favoriser la découverte de nouveaux composés bioactifs qui contribuent à l'amélioration de la santé des Canadiens et des Canadiennes. Par exemple, un médicament développé par Shaman Pharmaceuticals, pionnière de l'APA, en est maintenant rendu au dernier stade des essais cliniques. Ce médicament pourrait avoir une incidence importante sur la mortalité infantile dans les pays en développement du fait qu'il prévient la diarrhée par le biais d'un nouveau mécanisme biologique qui évite les effets secondaires des médicaments actuels11. L'utilisation de processus biologiques en remplacement de produits à base de pétrole ou de produits chimiques à énergie élevée réduira l'empreinte écologique de notre industrie. De meilleurs bioproduits sont synonymes de Canadiens et de Canadiennes en meilleure santé.


11Philipkosky, Kristen. « A Drug to Eradicate Diarrhea » dans Wired News (en ligne), San Francisco, Lycos, 11 juillet 2005 (consulté le 18 juillet 2005). Sur Internet :
<http://www.wired.com/news/medtech/0,1286,68145,00.html>.


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Défis que pose la mise en oeuvre de l'APA

L'APA est un domaine d'action largel, innovateur et complexe. Il soulève aussi certaines questions stratégiques très importantes qui influeront grandement sur son incidence au Canada. Certains des principaux enjeux qui doivent être débattus au fur et à mesure que progresse la politique sur l'APA sont présentés ci-dessous.

1) Définir la portée du domaine d'action de l'APA

La CDB définit les « ressources génétiques » comme les unités fonctionnelles de l'hérédité (p. ex., les semences, les échantillons) des ressources biologiques (p. ex., les micro-organismes, les plantes et les animaux), qui peuvent avoir une valeur effective ou potentielle12. La portée accordée au terme « ressources génétiques » contribuera dans une large mesure à comprendre celle de la politique sur l'APA au Canada. Dans certains pays, le terme « ressources génétiques » ne se limite qu'à la biodiversité in situ non gérée et exclut la biodiversité propre aux secteurs commerciaux comme la foresterie et l'agriculture. Dans certains cas, les ressources génétiques sont définies comme la biodiversité intégrale, y compris les organismes agricoles et autres organismes commerciaux. Dans d'autres cas, toutefois, la portée de l'APA s'étend au-delà des unités fonctionnelles de l'hérédité pour inclure les produits biochimiques tels que les extraits et les composés spécifiques. La définition de ce terme déterminera la portée des politiques sur l'APA et l'objet des mesures de mise en oeuvre requises pour s'y conformer.

Les politiques canadiennes sur l'APA devront répondre à certaines questions clés :

  1. Que sont les « ressources génétiques » dans le contexte de la politique canadienne?
  2. La portée de la politique sur l'APA devrait-elle inclure les espèces commerciales?
  3. Est-ce que la définition des ressources génétiques de façon à ce qu'elle couvre les produits dérivés de l'utilisation de matériel génétique?
  4. Quelle incidence les différentes définitions auront sur :
    • la recherche/le chercheur scientifique?
    • les éleveurs commerciaux?
    • les détenteurs des connaissances traditionnelles?
    • les bio-industries?
    • la protection existante en matière de propriété intellectuelle?
    • l'innovation liée à la bioéconomie?

2) Faciliter l'accès : Attribution du consentement préalable
     donné en connaissance de cause (CPCC) et identification
     des compétences nationales

En vertu de la CDB, les états ont des droits souverains sur leurs ressources génétiques. Par conséquent, pour pouvoir accéder aux ressources génétiques conformément à l'APA, on doit obtenir au préalable le consentement donné en connaissance de cause (CPCC) des fournisseurs des ressources. La fonction principale du CPCC est d'assurer la transparence du système d'APA et de faciliter l'accès approprié à la ressource génétique. Il n'a pas pour but de gêner ou de restreindre l'accès.

L'application du CPCC suscite des questions sur le plan technique et juridique comme l'illustre le scénario ci-après. Une ressource génétique est située sur les terres de la Couronne provinciale mais sur un territoire revendiqué par une collectivité autochtone dans le cadre de négociations relatives à des revendications territoriales. En ce qui concerne le CPCC, voici certaines des questions qui seraient soulevées :

L'approbation liée à l'accès serait-elle accordée par le gouvernement, par la collectivité ou par les deux ordres de gouvernement?

  • Qui a l'autorité d'accorder le CPCC à l'échelle de la collectivité? Cette collectivité revendique-t-elle la propriété exclusive de la ressource/des connaissances traditionnelles?
  • Qui peut vérifier si le CPCC a été accordé de façon appropriée?
  • Qui tient les registres? Qui décide des renseignements à recueillir?
  • Devrait-on se doter d'une autorité de coordination à l'échelle nationale qui aiderait toutes les instances publiques à assurer la liaison entre elles ainsi qu'avec les entités étrangères?
  • Dans quelle mesure le processus lié à l'élaboration d'une approche propre au CPCC (et l'identification subséquente de l'autorité appropriée) dépendra-t-il du type de mesures adoptées (c'est-à-dire, une loi, un règlement, un code de conduite, des lignes directrices, etc.) par les divers ordres de gouvernement?

3) Partager les avantages : Conditions convenues
    d'un commun accord (CCCA)

Tel qu'elles sont envisagées, les conditions convenues d'un commun accord (CCCA) dans les systèmes d'APA doivent être négociées entre l'utilisateur et le fournisseur d'une ressource génétique. Elles serviraient de contrat, stipulant comment les ressources doivent être utilisées, par qui, et dans quel but. Elles incluraient également les conditions rattachées au partage des avantages. Bien qu'il n'y ait aucun modèle commun de CCCA, certains pays ont précisé, dans leurs lois nationales sur l'APA certaines éléments à être inclus dans les contrats fondés sur des CCCA, dont des partenariats de recherche conjoints, le dépôt des échantillons dans une banque nationale de gènes et la participation de la population locale aux projets de recherche.

Voici des questions clés pour le Canada :

  • Les CCCA devraient-elles être examinées au cas par cas ou est-ce qu'un modèle national ou provincial serait davantage efficace?
  • Devrait-on s'entendre sur une étape spécifique à laquelle les négociations des CCCA devrait débuter? à quel point cela devrait-il se produire : à la suite de la diffusion de conclusions intéressantes de travaux de recherche, à l'étape de la demande de brevet et/ou avant la commercialisation?
  • Devrait-on préciser dans les CCCA les avantages possibles (comme ceux décrits dans les Lignes directrices de Bonn)? Devrait-on s'orienter sur les avantages monétaires ou non monétaires?
  • Quelles mesures complémentaires peuvent être prises pour assurer le bon déroulement des négociations? Quel rôle devraient jouer les codes de conduite volontaires ou les lignes directrices en matière de bonne conduite?

4) Assurer la conformité

Les ressources génétiques, de par leur nature même, présentent un défi pour un système de propriété axé sur l'espace et ayant fonctionné à l'échelle des produits visibles de forme inaltérable. Les ressources génétiques peuvent aller bien au-delà de leur origine; elles peuvent être fractionnées, elles sont facilement transférables et, en tant que séquences d'ADN, tous peuvent y accéder librement sur Internet. On a proposé un certain nombre d'approches afin de résoudre ce problème de suivi.

Tel qu'il a été mentionné dans la section précédente, certains aimeraient que l'on modifie le système de brevets pour faire de la divulgation du pays d'origine une exigence de toute demande de brevet. Une autre approche proposée concerne la délivrance, par ceux qui fournissent des ressources génétiques, d'un « certificat d'origine » qui indiquerait que la ressource génétique a été obtenue dans des conditions conformes à l'APA. On a également proposé des accords de transfert de matériel (c'est-à-dire dans ce cas-ci des contrats régissant le transfert de matériel génétique entre deux organisations) comme mécanismes visant à s'assurer que les ressources génétiques sont en fait utilisées selon les fins stipulées dans les CCCA. L'inclusion de ces dernières ou d'autres exigences dans des politiques sur l'APA influera sur la capacité et la volonté des utilisateurs et des fournisseurs de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles de se conformer aux politiques.

Au Canada, l'élaboration de mesures de conformité appropriées dans le domaine de l'APA peut varier entre les pouvoirs publics et dépendra dans une large mesure de la nature des cadres de l'APA. Un défi pour le Canada à cet égard sera de veiller à la mise en place d'une « approche de conformité » cohérente par laquelle tous les utilisateurs feraient potentiellement face à des conséquences semblables en matière de non-conformité et ce, dans toutes les instances publiques.

Voici des questions clés pour le Canada :

  • Les lois étrangères sur l'APA englobent des mesures de conformité qui vont des sanctions criminelles aux pénalités monétaires civiles. Quels types de mesures de conformité pourraient être envisagées dans un contexte canadien?
  • Les cas de non-conformité devraient-ils entraîner des sanctions criminelles ou civiles?
  • Y aurait-il une autorité responsable de la conformité aux politiques sur l'APA dans chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux?
  • La non-conformité pourrait-elle donner lieu au retrait du soutien financier pour la recherche?
  • Le système de brevets pourrait-il être utilisé, par le biais d'une divulgation de l'origine/source, pour vérifier la conformité à l'APA en permettant le suivi des activités scientifiques comportant l'usage de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles?
  • Quelles autres mesures devraient être mises en place pour surveiller l'application de l'APA et assurer la conformité au système?
  • Comment peut-on veiller à ce que les mesures de conformité soient transparentes et faciles à appliquer?

5) Administrer : Documentation et suivi

Le suivi et la documentation propres aux ressources génétiques seront une tâche exigeante et peuvent avoir une grande incidence à savoir si l'APA peut servir d'outil stratégique viable. On court le risque que les mesures administratives requises pour appuyer le fonctionnement d'un système d'APA entraînent des formalités trop lourdes et nuisent à l'atteinte des objectifs liés au partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques. Les mesures administratives doivent être efficaces et efficientes et éviter de créer un fardeau supplémentaire et injustifié tant pour les utilisateurs que les fournisseurs de ressources génétiques au Canada.

Voici des questions clés pour le Canada :

  • Comment s'assurer que les mesures administratives sont compatibles avec la portée des politiques en matière d'APA au Canada? Quelle est la meilleure façon d'établir un juste équilibre entre des mesures rigoureuses qui permettent le partage équitable et des exigences trop contraignantes pour les personnes qui désirent avoir accès aux ressources génétiques?
  • Qui sera chargé de produire la documentation? Quelles garanties seront nécessaires pour assurer l'intégrité de la documentation?
  • Quel est le meilleur moyen d'appuyer la capacité des collectivités ou des fournisseurs de ressources génétiques à produire la documentation nécessaire?
  • Devrait-on assurer un suivi formel des ressources génétiques? Dans l'affirmative, quelle est la façon la plus facile et rentable de le faire?

6) Protéger les connaissances traditionnelles

Dans bon nombre de cas, les détenteurs autochtones et locaux de connaissances partagent leurs connaissances avec les chercheurs et les aident à identifier les propriétés intéressantes et potentiellement importantes des ressources biologiques. Dans de nombreux endroits, il y a une relation étroite entre les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles. Les mesures relatives à l'accès et aux avantages contenues dans les politiques sur l'APA doivent examiner cette étroite relation. La recherche d'un juste équilibre entre le respect des pratiques culturelles et des croyances spirituelles inhérentes aux connaissances traditionnelles et le partage des connaissances est crucial pour l'avancement de la recherche scientifique qui peut contribuer à la santé et au bien-être des Canadiens en général.

Pour le Canada, le défi à ce chapitre sera de s'assurer que les modalités d'accès aux connaissances traditionnelles sont respectueuses des droits que possèdent les détenteurs de ces connaissances.

Voici des questions clés pour le Canada :

  • Qui sont les détenteurs des connaissances traditionnelles? Est-ce la collectivité, les membres de la collectivité, les familles à l'intérieur d'un groupe?
  • La protection des connaissances traditionnelles devrait-elle aussi s'appliquer à d'autres détenteurs de connaissances comme les pêcheurs, les agriculteurs et les collectivités locales?
  • Un conseil de représentants autochtones devrait-il être créé pour servir de mécanisme visant à assurer la conformité aux principes du CPCC et de l'APA lorsqu'il est question des connaissances traditionnelles?
  • Dans quelle mesure la relation entre le droit coutumier et le droit législatif contribue-elle à l'APA?

12 La CDB définit ainsi le terme « ressources génétiques » : « matériel génétique ayant une valeur effective ou potentielle » ; « par matériel génétique, on entend le matériel d'origine végétale, animale, microbienne ou autre, contenant des unités fonctionnelles de l'hérédité » (Convention sur la diversité biologique, article 2 : Utilisation des termes).


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Principes et caractéristiques des politiques
canadiennes sur l'APA

Les points suivants sont des principes proposés qui peuvent être utilisés pour former la base de l'élaboration des politiques relatives à l'APA. Ces principes découlent d'un nouveau consensus provenant de l'expérience pratique d'autres pays qui ont mis en application des politiques sur l'APA.

  • Axées sur l'environnement - contribuant à la conservation et à l'utilisation durable de la biodiversité
  • Pratiques et économiquement indissociables - avec pour but de produire et de partager des avantages économiques liés à l'utilisation des ressources génétiques entre les fournisseurs et les utilisateurs
  • Simples, efficientes et adaptables - en tenant compte des différents secteurs et en prévoyant différentes approches dans différentes structures gouvernementales
  • Complémentaires - des politiques gouvernementales actuelles et qui mettent à profit et respectent les engagements internationaux actuels du Canada
  • Équilibrées, équitables et transparentes - qui établissent, d'une manière claire et équitable, les responsabilités entre les utilisateurs et les fournisseurs des ressources génétiques et qui a une raison d'être pour ceux qui sont impliqués
  • Inclusives, élaborées et mises en oeuvre avec le concours approprié des groupes et collectivités autochtones.

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